روزنامه‌ها
یکی از بحث‌انگیزترین شیوه‌ها در برخورد با مطبوعات، توقیف احتیاطی بوده است که از آن به توقیف اداری نیز تعبیر می‌شود. توقیف احتیاطی مطبوعات در کنار توقیف قضائی، دو شیوه‌ی اصلی در توقیف نشریات هستند. در همه‌ی نظامات قضائی، اصل در برخودها با نشریات، همان رسیدگی قضایی و صدور حکم متناسب در دادگاه صالح است. اما از سوی دیگر ضرورت‌ها و تهدیدهایی که دفع آنها فوریت دارد و نیز اموری که نظم عمومی و اخلاق حسنه را مورد حمله قرار می‌دهند، باعث شده است تا نوع دیگری از توقیف نیز لازم آید که از نظر سرعت در تصمیم‌گیری سریع‌تر و از نظر مراحل ساده‌تر است.
علت بحث‌انگیز شدن توقیف احتیاطی آن است که امروزه اصل عدم توقیف و اصل استمرار و امنیت شغلی در همه‌ی کشورها پذیرفته شده است. اصل عدم توقیف مستلزم آن است که نشریات بتوانند فارغ از فشارهای سیاسی و دولتی، بتوانند به نشر خبر و نقد و تحلیل بپردازند. این اصل را به عنوان یکی از ارکان آزادی مطبوعات نام می‌برند و در کنار آزادی نشر، عدم نیاز به کسب اجازه‌ی قبلی، ممنوعیت سانسور پیش از چاپ، پیش‌بینی ضوابط و معیارهای قانونی محدودیت‌ها و نیز رسیدگی به جرایم مطبوعاتی در دادگاه‌های عمومی دادگستری با حضور هیأت منصفه مقدمات آزادی رسانه‌ها را فراهم می‌آورند.
هرچند این‌گونه توقیف در بسیاری از کشورهای دنیا امری رایج است، اما محل بحث و اختلاف بوده و هست. در برخی از کشورها هرگز اجازه داده نشده است تا بدون بررسی قضایی، هیچ مقامی متعرض مطبوعات شود. در این مقاله، به جایگاه و مشروعیت این‌گونه توقیفات خواهیم پرداخت و حدود و ثغور آن را بررسی خواهیم کرد.
کلمات کلیدی: توقیف اداری؛ توقیف احتیاطی؛ قانون مطبوعات؛ ممنوعیت توقیف خودسرانه مطبوعات؛ حقوق مطبوعات
مقدمه:
آزادی مطبوعات ایجاب می‌کند تا نشریات مختلف فارغ از تهدیدات و ترس از مقامات سیاسی، بتوانند به نقد بردازند و بیم از تعطیلی نداشته باشند. اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر، در ماده‌ی ۱۹ آمده است: «هرکس حق آزادی بیان و عقیده دارد؛ این حق دربرگیرنده‌ی آزادی داشتن عقیده بدون مداخله، و آزادی در جستجو، دریافت وانتقال اطلاعات و عقاید از طریق هرنوع رسانه‌ای بدون در نظر گرفتن مرزها می‌شود.»
قانون اساسی جمهوری اسلامی اران نیز، اصل آزادی مطبوعات را به رسمت شناخته است و در اصل ۲۴ اذعان می‌دارد: «نشریات و مطبوعات در بیان مطالب آزادند، مگر آن که مخل به مبانی اسلام یا حقوق عمومی باشد؛ تفصیل آن را قانون معین می کند.» این آزادی در برگیرنده‌ی دو نوع از اختیارات برای مدیر یک نشریه می‌باشد: ازادی پیش از نشر و آزادی پس از نشر. یعنی اینکه فرد بتواند آزادانه و بدون لحاظ کردن شرایط خاص، صاحب ِ امتیاز نشریه شود و نیز اینکه مطالب نشریه پیش از انتشار سانسور و مورد بررسی واقع نشود. اما آزادی پس از نشر نیز مستلزم رعایت حق آزادی بیان و حق محاکمه شدن در دادگاه عمومی ِ صالح ِ عادلانه می‌باشد.
با پذیرش اصل تفکیک قوا نیز باید بر این موضوع صحه گذاشت که رسیدگی و صدور حکم در مورادی که نشریه در معرض تهمت واقع شده است، اختصاصاً با قوه‌ی قضائیه است. قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز در اصل ۱۵۶ همین امر را مورد تأکید قرار داده است.
اما در بسیاری از کشورها، به جز رسیدگی قضایی، شیوه‌ی دیگری را هم برای نظارت و اعمال قدرت بر نشریات پذیرفته‌اند و آن عبارت از این است که در موارد خاص مقامات اداری یا سیاسی یا نهادهای خاص امکان توقیف نشریه را دارند. چون این شیوه معمولاً در اختیار مقامات اداری است (به خلاف توقیف قضایی که در اختیار مقامات قضائی است) توقیف اداری نامیده می‌شود. اما از آن رو که این نوع از توقیف، مشتمل بر استثناء بر اصل آزادی انتشار و نیز اختصاص ِ رسیدگی و صدور حکم به دادگاه، این امر مضیق بوده و باید تنها در موارد خاص آن را پذیرفت.
بررسی تاریخی
ماده‌ی ۴۹ قانون مطبوعات مصوب ۱۸ بهمن ۱۲۸۶، به مأمورین وزارت معارف که برای روزنامه معین می‌شود و پلیس اجازه می‌دهد مطبوعات را در موارد ذیل توقیف کنند:
۱- آنجا که روزنامه یا جریده یا لایحه مضر به اساس مذهب اسلام باشد.
۲- آنجا که در روزنامه یا جریده یا لایحه هتک احترامات سلطنت شده باشد.
۳- آنجا که نقشه و طرح حرکت قشونی یا دیگر اسرار نظامی مکشوف شده باشد.
۴- آنجا که مندرجات روزنامه موجب هیجان کلی و اختلال آسایش عمومی بشود.
۵- آن جا که دعوت بر مضادت قوای رسمیه مملکت شده باشد.
۶- آن جا که اشاعه صور قبیحه بر ضد عصمت و عفت شده باشد.
در ماده‌ی ۵۰ همین قانون، تأکید می‌کند که این توقیف موقت است و بقای توقیف و عدم بقای آن باید در بیست و چهار ساعت به اطلاع محکمه قانونی (دیوانخانه محل) رسیده حکم توقیف یا سبب توقیف‌یا آزادی روزنامه و غیره باید کتباً اعلان بشود.
اما موضوع توقیف اداری در زمان رضاخان به شدت گسترش یافت. قانون اصلاح قانون مطبوعات مصوب ۱۲ اسفند ماه ۱۳۲۷ در بند الف ماده واحده، اهانت و هتک حرمت نسبت به پادشاه یا اعضای خانواده سلطنتی (پدر – مادر – ملکه – اولاد – برادر – خواهر پادشاه) و یا به اساس دین اسلام و اصول احکام آن و مقام مقدس انبیاء و ائمه اطهار و نیز تحریک مردم به قیام و اقدام بر ضد حکومت ملی و یا تشویق به ایجاد مفسده و آشوب برای این منظور را از موارد مشروع برای توقیف احتیاطی برمی‌شمارد. بر اساس این ماده واحده شهربانی مکلف است فوراً به ضبط اوراق منتشره و توقیف مرتکب اقدام و ظرف ۲۴ ساعت پرونده امر را نزد دادستان ارسال و دادستان فوراً به دادگاه صلاحیت‌دار بفرستد. همچنین تا وقتی که از دادگاه حکم صادر نشده روزنامه یا نشریه در توقیف باقی خواهد ماند. همین مقررات فوق در مورد توهین و هتک احترام نسبت به رؤسای کشورهای خارجی (با شرط معامله متقابله) نیز جاری خواهد بود.
همچنین در مورد توهین و هتک حرمت نسبت به نخست‌وزیر و وزراء و معاونین آنها و رییس و نمایندگان مجلس شورای ملی و قضات و اعضاء هیأت‌منصفه بدون احتیاج به شکایت آنها و در مورد سایر اشخاص و افراد در صورت شکایت آنها طبق مقررات فوق رفتار خواهد شد.
هرچند در لایحه‌ی قانونی مطبوعات که توسط دکتر مصدق تهیه شده بود، دستور توقیف تنها در انحصار دادستان قرار داشت، (ماده ۴۲) اما پس از کودتای بیست و هشت مرداد، تبصره‌ی ماده‌ی ۲۶ لایحه‌ی قانونی مطبوعات مصوب ۱۰ مرداد ۱۳۳۴ به فرماندار این اجازه را داده است تا در صورت بروز هریک از تخلفات مطبوعاتی، مربوط به مواد ۲، ۶، ۷، ۸ و ۹ رأساً نشریه را توقیف کند و مراتب را به دادستان جهت تعقیب قضایی اعلام کند.
در ۲۵ اسفندماه ۱۳۴۱، طی تصویب‌نامه‌ای مقرر شد که حدنصاب تیراژ برای نشریات منظور شود و مطابق آن، نشریاتی که از تهران مجوز گرفته‌اند، حداقل باید ۵۰۰۰ نسخه تیراژ داشته باشند. والا از توزیع آنها ممانعت به عمل می‌آید. این تصویب‌نامه چنان دست رژیم پهلوی را باز می‌کرد که بهانه‌ای برای مقابله با نشریات و مطبوعات شد و گاه رئیس ساواک شخصاً به دلیل کمی تیراژ (!) دستور تعطیلی مجله‌ای را صادر می‌کرد.۱
بررسی در قوانین کنونی
هرچند قانون اساسی، به موضوع توقیف مطبوعات نپرداخته است، اما اصل آزادی مطبوعات را تصریح کرده است. قانون مطبوعات، توقیف احتیاطی را در تبصره‌ی ماده‌ی ۱۲ پیش‌بینی کرده است. مطابق این تبصره، موارد ذیل مشمول توقیف احتیاطی‌اند:
۱- نشر مطالب الحادی و مخالف موازین اسلامی و ترویج مطالبی که به اساس جمهوری اسلامی لطمه وارد کند.
۲- اشاعه فحشاء و منکرات و انتشار عکسها و تصاویر و مطالب خلاف عفت عمومی.
۳- تحریص و تشویق افراد و گروهها به ارتکاب اعمالی علیه امنیت، حیثیت و منافع جمهوری اسلامی ایران در داخل یا خارج.
۴- فاش نمودن و انتشار اسناد و دستورها و مسائل محرمانه، اسرار نیروهای مسلح جمهوری اسلامی، نقشه و استحکامات نظامی، انتشار‌مذاکرات غیر علنی مجلس شورای اسلامی و محاکم غیر علنی دادگستری و تحقیقات مراجع قضایی بدون مجوز قانونی.
۵- اهانت به دین مبین اسلام و مقدسات آن و همچنین اهانت به مقام معظم رهبری و مراجع مسلم تقلید.
۸- افترا به مقامات، نهادها، ارگانها و هر یک از افراد کشور و توهین به اشخاص حقیقی و حقوقی که حرمت شرعی دارند، اگر چه از طریق انتشار‌عکس یا کاریکاتور باشد.
۶- سرقتهای ادبی و همچنین نقل مطالب از مطبوعات و احزاب و گروههای منحرف و مخالف اسلام (داخلی و خارجی) به نحوی که تبلیغ از آنها‌باشد (حدود موارد فوق را آیین‌نامه مشخص می‌کند).
تبصره- سرقت ادبی عبارت است از نسبت دادن عمدی تمام یا بخش قابل توجهی از آثار و نوشته‌های دیگران به خود یا غیر ولو به صورت‌ترجمه.
۷- استفاده ابزاری از افراد (اعم از زن و مرد) در تصاویر و محتوی، تحقیر و توهین به جنس زن، تبلیغ تشریفات و تجملات نامشروع و غیرقانونی
۸- پخش شایعات و مطالب خلاف واقع و یا تحریف مطالب دیگران.
۹- انتشار مطلب علیه اصول قانون اساسی.
۱۰- انتشار نشریه به گونه‌ای که اکثر مطالب آن مغایر باشد آنچه که متقاضی به نوع آن متعهد شده است.
۱۱- انتشار نشریه به نحوی که با نشریات موجود یا نشریاتی که به طور موقت یا دائم تعطیل شده‌اند از نظر نام، علامت و شکل اشتباه شود.
۱۲- انتشار نشریه بدون ذکر نام صاحب امتیاز و مدیر مسئول و نشانی اداره نشریه و چاپخانه آن.
تشخیص این تخلفات برعهده‌ی هیأت نظارت بر مطبوعات است که مطابق ماده‌ی ۱۰، اعضای آن از افراد مسلمان و صاحب صلاحیت علمی و اخلاقی لازم و مؤمن به انقلاب اسلامی می‌باشند و عبارتند از:
الف – یکی از قضات به انتخاب رئیس قوه قضائیه.
ب – وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی یا نماینده تام‌الاختیار وی.
ج – یکی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس.
د – یکی از اساتید دانشگاه به انتخاب وزیر فرهنگ و آموزش عالی.
ه- یکی از مدیران مسؤول مطبوعات به انتخاب آنان.
و – یکی از اساتید حوزه علمیه به انتخاب شورای عالی حوزه علمیه قم.
ز – یکی از اعضای شورای عالی انقلاب فرهنگی به انتخاب آن شورا.
هیأت نظارت باید پرونده را ظرف مدت یک‌هفته به جهت رسیدگی به دادگاه ارائه کند. در غیر این‌صورت اقدام وی کأن‌لم‌یکن تلقی می‌شود.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی در سال ۸۲ طرحی فوریتی را تصویب کردند که «در غیر از مواردی که نشریه ای به موجب حکم قطعی دادگاه به مجازات توقیف محکوم شده، مدت توقیف موقت نشریات مشخص شده و این قرار قابل تمدید نیست. این طرح با عنوان «طرح محدودیت توقیف مطبوعات» بررسی و تصویب شد.
براساس این مصوبه، در غیر از مواردی که نشریه ای به موجب حکم قطعی دادگاه به عنوان مجازات توقیف شده است، مدت توقیف موقت نشریات در مورد روزنامه ها حداکثر ۱۰ روز، درمورد هفته نامه ها و دو هفته نامه حداکثر چهار هفته درمورد ماهنامه حداکثر دوماه و در مورد سایر نشریات حداکثر سه ماه خواهد بود.
براساس تبصره یک این مصوبه که به تصویب نمایندگان رسید، در هر مورد پس از پایان مدت بلافاصله قرار توقیف کان لم یکن می گردد و نشریه می تواند منتشر شود. این قرار توقیف قابل تمدید نیست.
البته این قانون نهایتاً به تصویب شورای نگهبان نرسیده و همچنان مدت‌زمان ِ توقیف احتیاطی به صورت طولانی‌مدت هم قابل تصور است.۲
بررسی تطبیقی
در لبنان به صراحت از ممنوعیت توقیف احتیاطی سخن به میان آمده است. ماده‌ی ۲۸ قانون مطبوعات لبنان اشعار می‌دارد که: « توقیف احتیاطی در هیچ‌یک از جرائم مطبوعاتی جایز نیست.» اما همین قانون در ماده‌ی ۳۹ بیان می‌دارد که در شرایط فوق‌العاده، همچون زمانی که کشور یا بخشی از آن با خطر جنگ، شورش مسلحانه، آشوب یا اوضاع و شرایط تهدید‌کننده‌ی نظام یا امنیت یا سلامت عمومی روبه‌رو است، یا هنگام رویدادهای فاجعه‌آمیز، حکومت می‌تواند با بخشنامه‌ی هیأت وزیران، بنا به پیشنهاد وزارت اطلاع‌رسانی، همه‌ی مطبوعات و رسانه‌ها را از پیش سانسور کند. در این بخشنامه شیوه و چگونگی سانسور و مرجعی که مسؤولیت آن را به‌عهده می‌گیرد، مشخص می‌شود. اما بر اساس ماده‌ی ۴۰، اگر نشریه‌ای خلاف بخشنامه‌ی پیش سانسور منتشر شود، شماره‌های آن مصادره و انتشار آن ممنوع می‌شود، و دستور توقیف تا هنگام رسیدگی دادگاه مطبوعات به اساس دعوی، قابل اجرا خواهد بود.
قانون اساسی ایتالیا در اصل ۲۱، با ذکر شرایطی توقیف اداری را مشروع شمرده است. در این اصل آمده است در هنگام بروز جرائم مشهود توسط مطبوعات، شرایط توقیف احتیاطی مشتمل بر موارد ذیل است:
۱- محرز بودن فوریت امر
۲- عدم امکان دخالت به موقع مقامات قضایی
۳- توقیف مطبوعات ادواری توسط مأمورین پلیس قضایی
۴- موضوع باید فوراً و حداکثر ظرف ۲۴ ساعت به اطلاع مقامات قضایی برسد.
چنانچه مقامات قضایی ظرف ۲۴ ساعت اقدام پلیس را تأیید نکنند ، توقیف باطل و بدون اثر خواهد شد.
در فرانسه، مواردی که می‌توانند موجب توقیف اداری شوند، متعددند. از آن جمله بر اساس رأی دادگاه اختلافات پاریس در ۸ آوریل ۱۹۳۵، هرگاه تشخیص داده شود که انتشار نشریه‌ای باعث تهدید جدی و قریب‌الوقوع نظم عمومی می‌گردد یا سبب افشای اسرار نظامی کشور است (تصویب‌نامه‌ی ۲۰ مارس ۱۹۳۵) احتمال توقیف نشریه حتی پیش از توزیع هم فراهم است.
اشکالات وارده به مشروعیت توقیف اداری
الف: حکم به جرم و مجازات، تنها از طریق دادگاه باید صورت پذیرد
اصل ۱۵۶ قانون اساسی قوه‌ی قضائیه را یگانه مرجع صالح برای «رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات، تعدیات، شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه، که قانون معین می‌کند» معرفی کرده است و اصل ۱۵۹، دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات می‌داند. بنابراین اجازه‌ی صدور قرار توقیف برای نشریات، تخصیص زدن است حکم قانون است.
به نظر می‌رسد صدور اجازه برای توقیف نشریات از چند جهت دچار خدشه است:
یک. مرجع اختصاصی (قوه‌ی قضائیه) رعایت نشده است.
دو. صادر کننده‌ی رأی صلاحیت این امر را ندارد. اصل ۱۶۳ قانون اساسی شرایط مربوط به قضاوت را به فقه و قانون ارجاع می‌دهد و بیان می‌کند که «صفات و شرایط قاضی طبق موازین فقهی به وسیله قانون معین می شود». اما در صدور قرار اداری ِ توقیف، نیازی به رعایت این امر نیست که شرایط گفته شده در این اصل رعایت گردد.
بنابراین در صحت ِ چنین اجازه‌ای به غیرقاضی در غیرقوه‌ی قضائیه، به دلیل مخالفت با قانون اساسی تردید جدی وجود دارد. وانگهی این امر به مخالفت قطعیه با شرع نیز بینجامد که قاضی ِ غیرشرعی بر امری حکم کند و از آن رو حکمش غیرنافذ باشد. چرا که در فقه به دلیل اصل اولی ]لا ولایه لاحد علی احد[ اقتضا دارد که هیچ‌کس جز خداوند متعال یا افراد مأذون از قِبل او، حق صدور حکم نداشته باشند.۳
ب: امکان سوء استفاده فراهم‌تر از موارد قضائی است
در صدور حکم توقیف احتیاطی، چون نیازی به مستند بودن به ادله و مفاد قانون وجود ندارد، امکان صدور احکام مخالف قانون بیشتر است. وانگهی که این فوریت و سرعت در رسیدگی (که در ذات این موارد است) امکان خطا را بیشتر می‌کند و حقوق مطبوعات را بیشتر در معرض خطر قرار می‌دهد. ضمن اینکه در این موارد امکان تجدیدنظرخواهی معمولاً با مراجع اداری است و علی‌رغم سرعت در توقیف، امکان تجدیدنظر در این حکم به همان سرعت وجود ندارد. این امر نشریات را با ضررهای مِن‌غیرحق مواجه می‌کند و معمولاً مسئولی برای جبران‌شان وجود ندارد.
ج: تضاد با آزادی‌ها ذکر شده در قانون اساسی
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آزادی بیان و عقیده را در چارچوب‌های شرعی مورد حمایت قرار داده است و در اصل بیست و چهارم، آزادی مطبوعات در بیان مطالب را به رسمیت شمرده است. اما وجود این محدودیت برای مطبوعات و نیز اختیار گسترده و بدون نظارت بر هیأت نظارت بر مطبوعات باعث می‌شود که این اصول مورد تهدید جدی واقع شوند. به خصوص آنکه برخی از عناوینی که می‌تواند مشمول توقیف اداری شود، چنان مبهم است که سوء استفاده از آن به سهولت ممکن است. به عنوان مثال هر نوشته یا تصویری را می‌توان با برچسب «استفاده‌ی ابزاری از افراد» به تیغ توقیف گرفتار کرد.۴
نتیجه‌گیری:
با این اوصاف به نظر می‌رسد که علاوه بر شرایط اساسی که قانون مطبوعات درباره‌ی عناوین تخلفات مطرح کرده است، برای توقیف احتیاطی شرایط دیگری را هم باید لحاظ کرد. چرا که این‌گونه توقیفات، خلاف اصل و قاعده است و باید به تفسیر مضیق از آن اکتفا شود.
۱- ضرورت و فوریت در برخورد: در مواردی که ضرورت یا فوریتی احساس نشود، و مشکل عمده برای نظم عمومی و اخلاق حسنه وجود نداشته باشد، توقیف احتیاطی محلی از اعراب ندارد. در این گونه موارد باید ظن قوی برود که ادامه‌ی نشر، موجب بروز خسارات بیشتری خواهد شد و صرف ارجاع موضوع به دادگاه، نمی‌تواند از بروز آن خطا جلوگیری کند.
۲- موقت بودن: ماهیت این گونه توقیف‌ها از آن رو که مستند به حکم دادگاه نیست، باید حتماً موقت باشد و در اسرع وقت با نظر مقام قضایی برداشته شود و یا تمدید شود. در برخی از قوانین پیش‌بینی شده است که دادگاه مکلف است تا در اسرع وقت و خارج از وقت، درباره‌ی ادامه‌ی توقیف نظر دهد، اما زمان رسیدگی تابع قواعد عمومی در آئیس دادرسی خواهد بود.
۳- تناسب با شدت تخلف: باید توجه داشت که موارد مطروحه در تبصره‌ی ماده‌ی ۱۲ که صلاحیت هیأت نظارت را برای توقیف اداری شرح می‌دهد، در یک سطح از اهمیت نیستند. بنابراین نمی‌توان درباره‌ی همه‌ی این موارد، حکم یکسان جاری کرد. بنابراین باید در موارد کم‌اهمیت، از صدور حکم توقیف اجتناب کرد و شأن قضایی را برای رسیدگی ماهوی مصون داشت.
ارجاعات:
۱ – معتمدنژاد، کاظم؛ حقوق مطبوعات؛ جلد یکم؛ دفتر مطالعات و توسعه‌ی رسانه‌ها؛ چاپ چهارم؛ صفحه‌ی ۲۵۳
۲ – دلیری، جواد؛ نگاهی به یک مصوبه مهم مجلس در هفته گذشته، محدودیت توقیف مطبوعاتی؛ روزنامه‌ی ایران؛ ۹ آبان ۸۲؛ شماره‌ی ۲۶۲۵
۳ – منتظری، حسینعلی؛ مبانی فقهی حکومت اسلامی؛ ترجمه و تقریر: محمود صلواتی؛ چاپ سوم؛ نشر سرایی؛ صفحه‌ی ۲۲۹
۴ – عبادی، شیرین؛ حقوق حرفه و فن، جلد دوم، حقوق ادبی و هنری؛ نشر چشمه؛ چاپ اول؛ صفحه‌ی ۵۸ و ۵۹
